Article

Programledelse i den offentlige sektor

Hent hvidbogen

Download hvidbogen

Denne tekst er et uddrag af hvidbogen, der kan downloades her på siden.

Published

11 November 2015

Styring af den offentlige sektors strategiske initiativer med programledelse

Udviklingen i den offentlige sektor kræver i større og større grad, at også udviklingsaktiviteterne foregår effektivt og med fokus på de gevinster, som skal opnås. Af denne årsag, udkommer Implement hermed med en hvidbog om programledelse i den offentlige sektor.

Udviklingsaktiviteterne er også vokset i omfang - Digitaliseringsstrategier med tilhørende programmer og projekter, reformarbejde og implementering af ny lovgivning og indsatser, som skal optimere driften, tager i stigende grad karakter af store tværgående indsatser, som ikke indlysende bor i en enkelt enhed.

Manglende interesse for gevinstrealisering

Den offentlige sektor er på jagt efter de gevinster, som udviklingsaktiviteterne skal resultere i. Mens der er en relativ tendens til at følge driftens udvikling ved hjælp af indikatorer (KPI´er), er der ikke en god tradition for at måle på, om de gevinster, udviklingsaktiviteterne skal levere, rent faktisk bliver høstet. De reelle gevinster (fx flere aktiverede i jobcentret, mere tid til patienterne og besparelser i den løbende drift) bliver i mange offentlige udviklingsaktiviteter aldrig målt.

Denne manglende interesse for gevinstrealisering har flere uheldige konsekvenser. Særligt slemt er det, at mange besparelser tages ”forlods”. Det vil sige, at den part, der har driften på forhånd, mister et beløb i forventning om, at gevinsterne bliver hentet senere. Dette gælder fx i forholdet mellem Finansministeriet og styrelser og i mange kommuners praksis. Det er måske let at styre på denne måde, men der bliver ikke opbygget læring om, hvad der virker. Samtidig fremmer denne praksis programmer og projekter med uklare formål. Programledelse giver organisatorisk en mulighed for at sikre, at gevinsterne jagtes og måles gennem hele indsatsens levetid.

Endeligt oplever vi, at vores erfaringer med programledelse har nået et niveau, hvor vi godt tør give et bud på en arbejdsform, der kan anvendes i de store tværgående udviklingsindsatser. Vi vil understrege, at vi ikke ønsker at præsentere en ny dogmatik. Der er stadig mange måder at organisere udviklingsindsatserne på, men vi tør godt komme med et normativt bud på, hvordan tingene bør gøres. Det er vigtigt at understrege, at vi her beskæftiger os med scenarier med et væsentligt element af organisatorisk forandring, hvor programarbejdsformen er velegnet.

Med hvidbogen ønsker vi desuden at udfordre den modstand mod projekter og programmer, der kan være blandt nogle linjeledere, som sætter lighedstegn mellem programledelse og bureaukrati. Det er klart, at der skal gøres op med tendenser til at gøre små forandringsindsatser til projekter. Men omvendt kan det at organisere programmer med fokus på gevinsterne også udfordre linjeledelserne og de trænede bureaukraters magtpositioner.

Det er derfor også vigtigt at understrege, at hvidbogen ikke er en fuldstændig vejledning i at gennemføre store transformationer. Den er et bud på et nyttigt værktøj – det fundament, som giver mulighed for at udøve god forandringsledelse og god interessenthåndtering.

Et programs etablering

Hvad er et program, hvornår det er hensigtsmæssigt at anvende programformen, og de grundlæggende krav til en god gennemførelse af et program er essentielle faktorer i et programs etablering.

Hvad er et program, og hvornår anvendes det?

Den grundlæggende definition af et program er: ”En klynge af projekter og ad hoc-indsatser, som alle bidrager til samme gevinst, og som er samlet i en fælles organisatorisk ramme under en ledelse”.

Det klassiske billede af, hvornår det er hensigtsmæssigt at etablere et program er, at organisationen står med en udfordring (strategisk, økonomisk, lovgivningsmæssigt), som skal løses, og hvor linjeorganisationen ikke umiddelbart kan anvendes til at lave hverken udviklingsarbejdet og/eller implementeringen. Programmer vil ofte være kendetegnet ved, at udviklingen og implementeringen kræver et intenst samarbejde på tværs af projekterne, som linjeorganisationen ikke kan håndtere. Programmer vil ofte også være kendetegnet ved, at de kræver tværgående beslutninger i et tempo, som linjeorganisationen slet ikke kan leve op til.

Det er centralt, at programmer skaber en fælles styrbar ramme for projekter og ad-hoc indsatser.

I vores opfattelse af programmer er det helt centralt, at det er en fælles opfattelse af gevinsterne, som skal binde programmet sammen, og som skal bruges som udgangspunkt for design, organisering mv. Mange programmer bliver mere opbygget med udgangspunkt i programmets samlede leverance: et it-system, en ny organisering mv., uden at der er taget stilling til, hvilke gevinster programmet skal levere.

I vores forståelse er et program derfor en samling af projekter og ad hoc-opgaver, der producerer en række leverancer, der tilsammen gør det muligt at realisere på forhånd definerede gevinster, som videreudvikles og præciseres i projektets levetid. Koblingen til gevinstrealisering er essentiel. Uden konstant arbejde med at definere, skabe forudsætninger for og realisering af gevinster har programmet ingen værdi.

Hvordan opstår programmer?

Der findes adskillige legitime grunde til at organisere projekter i programmer - vi har i det følgende identificeret tre, som vi ofte oplever.

Tre typiske bevæggrunde

Den første bevæggrund er et ønske om at skabe en ny ”magtbalance” mellem projekterne og linjeorganisationen (eller magtbalance mellem forskellige interesser i linjeorganisationen), hvor projekterne styrkes både i relation til styring mod strategi og gevinster, og i relation til allokering af ressourcer til programmet. I yderste konsekvens kan al magten over ressourcer og gevinststyring lægges i programledelsen, som så kan ”overrule” linjeledelsens prioriteringer. Dette kaldes i teorien ”stærk matrix” i modsætning til ”svag matrix”, hvor programmet – og dets projekter – må gå tiggergang fra linjeleder til linjeleder for at få ressourcer. Virkeligheden er ofte en grumset blanding af de to yderpunkter, og mange topledelser forsømmer at tage stilling til den. En kommunaldirektør sagde engang meget rammende til sine centerchefer: ”Hvis ikke vi får det tværgående samarbejde omkring store strategiske tiltag til at fungere, laver jeg organisationen om! I kan selv vælge!”

Den anden bevæggrund er et simpelt ønske om at skabe styringsmæssig orden, synliggøre kritiske sammenhænge i relation til at opnå programmets gevinster og hermed også sikre motivationen omkring de enkelte afdelingers bidrag. Programmer har den styrke, at vi kan samle både projekter og ad hoc-indsatser fra enkelte afdelinger under én hat. Vi behøver ikke skabe et hav af småprojekter, hvor der måske ikke er brug for det, og vi kan på en ubureaukratisk måde gøre det klart, at ad hoc-indsats x i afdeling y er afgørende for den samlede gevinst. Et eksempel kan være enheder, som kun skal levere én central analyse eller et datagrundlag på et givent område. De behøver ikke lave et selvstændigt projekt og blot tænke på deres bidrag som en leverance.

Programmet synliggør, at deres lille bidrag er centralt i forhold til den samlede effekt og ikke mindst, at de forstår, hvad nytten er, og ikke kun hvad leverancen består af. Denne mekanisme er fuldstændig identisk med den, vi har i det gode projekt. I gode programmer udspiller samme sammenhæng sig blot på en langt større skala.

Den tredje bevæggrund er et ønske om at skabe yderligere synlighed om en strategisk eller anden påtrængende indsats, som rækker ud over det, som kan skabes via strategier og handlingsplaner. Det at skabe et program med en særlig ledelse og knivskarpe gevinster får linjeorganisationen på tæerne i relation til at levere kvalitet og ressourcer i forhold til indsatsen - hvis dette også følges op af synlige incitamenter.

Programmer kan således også rent teknisk dannes på flere måder:

Fra grunden, ved at alle programmets projekter formuleres fra bunden af. Fx når en organisation beslutter sig for at etablere et program omkring en central ”must-win-battle”. Ses typisk, fx når nye lovgivningsinitiativer rammer eller ved nye indsatser med stor politisk bevågenhed.
Gennem etablering af nye projekter, som gevinstmæssigt hænger sammen med eksisterende projekter og ad hoc-indsatser og samle disse i et program, som giver indsatsen retning og klare gevinster.
Som en samling af eksisterende projekter og ad hoc-indsatser under en fælles hat.

De værktøjer og råd, vi i hvidbogen giver til programmets dannelse, gælder i alle disse situationer.

Når vi i Implement ser på, hvilke programmer der er vellykkede, springer særligt fire forudsætninger i øjnene, som skal være til stede, for at organisationens arbejde med programmer giver mening og gevinst:

En klar forestilling om, hvilke gevinster der er centrale at opnå.
Forankring på det rigtige niveau i organisationen. Uden den rigtige forankring er evnen til at høste gevinsterne ved programmet illusorisk.
Kobling til organisationens strategiske ”must-win-battles” eller til ”skal-opgaver”, som nyder stor opmærksomhed hos de chefer, som skal realisere programmets gevinster.
At de, der i sidste instans (de/den gevinstansvarlige) skal levere gevinsten, er involveret fra start, er repræsenteret i programstyregruppen og godkender ikke alene målbare gevinster, men også den måde, de skal måles på. (Vi udbygger dette i kapitlet om roller og ansvar). Det betyder altså, at ”forretningen” altid er tidligt med og altid sidder med i ledelsen af programmerne.

Etablering af programmet

I hvidbogen ser vi på relevante værktøjer og metodikker i etableringen af programmer. Når vi etablerer et program, er formålet ikke alene at synliggøre vejen til gevinsterne, men også at kvalitetssikre programmets omfang, så programmets projektleverancer og ad hoc-opgaver kan skabe den ønskede værdi og for at sikre, at der kun laves det, der er nødvendigt.

Programmet etableres gennem beskrivelse af programmets indhold. Det sker i følgende ledelsesdokumenter, der tjener som beslutningsgrundlag for etablering af programmet:

Topledelsen skal ikke lave disse dokumenter, men skal godkende dem. Særligt vigtigt er det, at ledelsen sikrer, at de, der i sidste instans har ansvar for realiseringen af gevinsterne, er inddraget tidligt. Topledelsens fokus kan ofte være på at få igangsat og synliggjort indsatsen. Det er en del af programlederens opgave at holde fokus på gevinsterne, også i disse tidlige faser.

Ledelsesdokumenterne producerer vi i en række gennemløb. Beskrivelsen af programmet skal ske i en iterativ proces, så arbejdet med business casen (som er der, hvor gevinsterne er mest præcist beskrevet) kan spille tilbage til visionen og kvalificere denne. Det sikrer, at beskrivelsen på tværs af ledelsesdokumenter hænger sammen, og at den læring, der sker, samles op.

Læs uddybende om programmets etablering samt om gevinstrealisering og ledelse i programmer ved at downloade artiklen her på siden.